解读《大理白族自治州人民政府关于规范发展民宿客栈的指导意见》

为进一步规范旅游市场秩序，加强大理州民宿客栈的规范管理，不断提升民宿客栈经营管理水平和服务质量，促进大理州民宿客栈行业持续健康发展，州人民政府研究制定了《关于规范发展民宿客栈的指导意见》（以下简称《指导意见》）。为便于各县、市人民政府，州直各委、办、局等相关单位及社会公众更好理解《指导意见》的相关内容，切实做好落实工作，现作如下解读：

一、出台背景

全国民宿客栈在2016年高速发展之后，2017年总量继续急剧增加，呈现爆发式增长，突破了20万家，同比增长超过300%；厦门、大理、丽江、三亚也成为目前我国大陆地区民宿客栈目的地市场热度最高的城市。

大理民宿客栈作为火爆快速发展的新兴业态，不管是政策、标准，还是产品、市场，都在发生着巨大的变化，政策的不确定性、发展规划的不统一、发展定位不清晰、地方文化内涵缺失、安全隐患的存在、产品同质化、收入结构单一、专业人才匮乏、品牌不多等突出问题日益凸显，特别是环洱海周边民宿客栈的过度集中和无序发展，给生态环境保护带来较大压力。随着旅游市场秩序综合整治和洱海保护治理工作的开展，我州不同程度出现了部分客栈关停、民宿客栈住客数量下降等影响；尤其是大理市洱海保护治理“三线”划定工作的开展，将有可能出现部分民宿客栈拆除迁建的情况。

在全国民宿客栈进入整合变革的阶段，又正值大理州全域旅游提质增效和贯彻落实乡村振兴战略的关键时期，促进民宿客栈发展将成为我州推进全域旅游、脱贫攻坚等工作的重要抓手，急需结合大理州民宿客栈发展的实际情况，制定出台一部指导全州民宿客栈规范发展的纲领性文件，来弥补大理州民宿客栈发展政策缺失的空白，引导各县市因地制宜发展民宿客栈产业，不断提升民宿客栈经营管理水平和服务质量，促进民宿客栈行业持续健康发展，真正实现经济效益、社会效益和生态效益相统一。

根据州政府的安排部署，2018年3月起，大理州旅游发展委员会在深入开展调研和广泛征求意见的基础上，牵头起草了《大理州关于规范发展民宿客栈的指导意见》；7月31日，州政府第10次常务会议进行了审议，州旅发委根据审议意见进行修改完善后，由州人民政府正式印发实施。

二、主要内容

《指导意见》首先参照国家旅游局和省内外民宿客栈定义，结合大理州实际对我州的民宿客栈作了一个定义：“民宿客栈是指以城乡合法民居建筑为经营场地，结合当地人文、自然景观、生态环境资源及农林渔牧生产活动等，以旅游经营方式，为游客提供体验当地自然民俗文化与生产生活方式的餐饮住宿设施。”然后，《指导意见》从总体要求、重点举措、政策支持、保障措施等四个方面作了具体要求。主要内容如下：

（一）总体要求

《指导意见》简要阐述了大理州规范发展民宿客栈的基本思路和发展目标。基本思路是：以市场为导向，按照“政府引导、市场运作、群众参与、形式多样”的发展思路，围绕民宿客栈规范化、特色化、规模化、品牌化发展总目标，重点在城市近郊、景区周边、文化遗存地等地和历史文化名城、特色小镇、历史文化名镇名村、特色旅游景观名村、传统村落、美丽乡村示范村等区域优先发展特色民宿客栈，着力规范提升民宿客栈发展水平和服务质量，助力全州全域旅游发展。主要发展目标是：到2020年，将全州民宿客栈业培育成为地域特色鲜明、服务水平一流、市场知名度和产业规模位居全国前列的重要产业。

（二）重点举措

《指导意见》对规范发展民宿客栈提出了6条重点措施：

一是统一规划，融合发展。《指导意见》明确，通过编制《大理州民宿客栈发展规划》，划定重点建设区、控制建设区和禁止建设区，合理规划民宿客栈发展总体规模和空间布局，分步实施、有序推进全州民宿客栈建设，并注重与其他业态的融合互动，延长民宿客栈产业链，提升民宿客栈的价值。该措施在有效解决全州民宿客栈尤其是环洱海周边地区的疯狂增长、环境保护压力剧增、地区发展差距明显等突出问题的同时，能逐步引导全州民宿客栈连点串线成片规模发展。

二是凸显特色，丰富内涵。《指导意见》结合大理州悠久深厚的历史文化底蕴、人文资源和民俗风情各具特色等发展优势，紧密联系当下旅游者关心关注的趣味性、参与性、体验性等重点，明确提出要因地制宜结合当地资源禀赋和人文历史等优势，注重项目的创意创新，在趣味性、参与性、体验性上下功夫，突出民宿客栈产业的个性魅力，提高民宿客栈的内涵品味，真正做到“人无我有、人有我新”，推出优质大理特色民宿客栈品牌。

三是创新机制，多元投入。《指导意见》提出积极探索构建政府引导、多元投入的新机制，支持州属国有企业先行先试，提升发展质量。坚持了创新性发展基本方针和“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，能更大限度地激活民宿客栈市场发展活力，充分调动群众、社会资本参与乡村民宿发展的积极性，进一步提升发展质量。

四是强化管理，规范发展。《指导意见》明确由各县市制定出台符合本地区发展实际的民宿客栈管理办法和具体实施方案，指导民宿客栈产业有序、规范和健康发展。这是由于全州各县市民宿客栈发展程度不一、发展方向和目标不同、发展需求不一致、面临的难点和问题也不尽相同，在符合全州发展规划的前提下，州级层面不统一制定出台管理办法，而是督促指导各县市制定出台民宿客栈管理办法和具体实施方案，更能保证管理办法和具体实施方案的科学性、针对性和可行性。

五是加强内控，完善服务。民宿客栈作为窗口服务行业，更加要注重加强内部管理，全面提升服务质量，着力打造优质大理旅游服务品牌形象。《指导意见》要求提升民宿客栈从业人员综合素质，完善环保、卫生等设施，制定应急预案，建立安全巡查制度。

六是加大宣传，强化自律。以“一部手机游云南”平台建设为依托，大力发展“互联网+民宿客栈”，探索建立大理州民宿客栈信息化管理平台。组建民宿客栈协会，强化行业自律，共同维护旅游市场秩序。

（三）政策支持

《指导意见》从土地政策、审批办理、金融扶持等三个方面提出了扶持政策。其中，在完善土地政策方面，结合省内外土地改革的一些成功经验作了积极探索，为民宿客栈选址找到了新的出路；同时，根据国家“放管服”改革的要求，将以前多头受理的事项进行多证合一管理，简化了证照审批流程，民宿客栈的开办设立更加便捷。另外，对民宿客栈发展的金融支持也结合大理实际作了一些创新，探索推出农村住房抵押贷款、金旅贷等绿色金融产品和服务模式。

（四）保障措施

《指导意见》从四个方面保障民宿客栈健康发展：一是成立州、县（市）特色民宿客栈发展协调领导组，领导组下设办公室在旅游行政主管部门，各成员单位认真履职，有序推进全州特色民宿客栈发展。二是统筹整合各级各部门项目和资金，向重点发展民宿客栈的地区倾斜，形成发展合力，并引导经营主体取得合法经营资格。三是大力宣传特色民宿客栈示范典型，加大宣传营销力度，推动民宿客栈经济品牌化、电商化发展。四是强化督促检查。州、县（市）特色民宿客栈发展协调领导组加强督促检查、业务培训和服务指导，进一步总结经验、发掘模式、树立典型。